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扶贫领域腐败治理的“精准”机制创新

     时间:2018-09-10  来源:本站原创

2018年是党的十九大召开后扶贫攻坚的第一年,也是实现全面脱贫的关键年。解决脱贫攻坚中遇到的问题是保证精准扶贫有效推进的必然要求。2018年1月2号,中共中央、国务院发布的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确了精准扶贫领域的问题导向,突出了解决重点,指出“将2018年作为脱贫攻坚作风建设年,集中力量解决突出作风问题”,“开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,切实加强扶贫资金管理,对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷”。

扶贫领域的腐败现象

随着国家扶贫力度的加大,扶贫项目越来越多,扶贫资金的数额也越来越大。一些原本监督较弱、治理相对无序的地方和部门出现了利用“职务之便”谋取不当利益的“微腐败”,这种腐败主要表现为围绕扶贫“项目”“资金”发生的“雁过拔毛”式腐败,腐败的主体主要是直接参与扶贫的基层工作人员,腐败的涉案金额虽然相对较小,但产生的社会危害却极大,“微腐败也可能成为大祸害”。腐败行为侵害的是贫困群众的切身利益,侵蚀的是贫困群众在扶贫中的获得感。

2018年,为更好推进扶贫领域腐败和作风问题治理,中央纪委国家监委开通了“扶贫领域腐败和作风曝光专区”栏目,对过去几年发生的典型案例予以曝光。截至7月份,网上曝光栏目已先后进行了两期通报,依据曝光的两期关于“腐败”问题的32例案例统计分析可以看出,扶贫领域的腐败表现主要集中在以下几个方面:

一是骗取或套取扶贫资金。骗取或套取扶贫资金是行为人员以虚假不实的材料获得国家相应扶贫资金的行为,其目的是将非自己正当所有的资金据为己有,虚报冒领是其主要的表现形式。这类腐败现象在全部通报的案例中占47%。典型案例如:2012年至2014年,安徽省临泉县谢集乡财政所原副所长魏文明利用职务上的便利,伪造材料套取危房改造补助资金4.6万元;2016年11月,山西省沁县册村镇南庄村原党支部书记武云平通过谎报支出、虚开发票等方式,骗取整村脱贫扶持资金4.6万元。

二是截留侵占扶贫资金。截留侵占扶贫资金是行为人以不当形式将本属于别人的资金改变其所属行为,挪用资金是此类扶贫腐败的一种表现形式。这类腐败现象在这些案例中所占比重为19%。典型案例有:2017年5月至8月,安徽省涡阳县涡南镇胡碱村计生专干张红梅先后5次私自从贫困户曹某某惠农补贴资金银行存折上取出粮补款共计5700元,用于个人支出;2015年1月,青海省班玛县江日堂乡阿什羌村党支部原书记查布达冒用他人名义办理银行卡,截留本村困难群众危房改造项目补助资金共计2.18万元,用于个人消费等支出。

三是优亲厚友为他人谋利。这类腐败行为主要是行为人不以自己直接获取不当利益为显著目的,而是优先照顾或考虑与自己关系亲密的亲朋并让其获取不当利益的行为,这类腐败行为所占比重为19%。2015年至2017年,黑龙江省伊春市带岭区林业局大青川林场社区主任陈德信利用复核辖区内低保人员资格的职务便利,将其有固定工作的2名亲属认定为低保户违规领取低保金;2016年,安徽省濉溪县孙疃镇王楼村文书宋长水利用职务便利擅自更改村“两委”及村民代表大会关于贫困户动态调整的表决结果,将其3户亲戚上报为贫困户。

四是吃拿卡要收取好处费。即行为人以为别人办理相关事项为由收取或者收受他人好处费的行为。2016年2月,重庆市云阳县盘龙街道阳明村原党支部委员、综合服务专干余小平以需要到上级“打点”为由,向该村3组已实施危房改造的贫困户余某某索取现金5000元,并据为己有;2016年至2017年,海南省琼海市龙江镇蒙养村村委会副主任程守春在贫困户识别、扶贫物资发放、办理危房改造申请等工作中,先后收受贫困户王某某等4人财物共计2200元。

此外,违规收取减免资金、违规享受金融贷款政策等也是扶贫领域腐败现象。从腐败涉及具体领域项目(资金)来说,危房改造是腐败案发的高发区,占所有32例通报案例的31%,其次是低保领域,占15%。另外,基础设施改造、产业扶贫资金、移民搬迁、金融扶贫、技能培训等领域也都或多或少存在腐败现象。从腐败行为主体来说,村级“两委”负责人,即村支书和村主任是腐败的绝对主体,占所有通报案例腐败主体的75%,这当中村支书又占更大比例。

扶贫领域腐败发生的原因

扶贫领域腐败的发生既有其他领域腐败发生的一般性原因,但也有其特殊性原因。从主观上而言,此类腐败主体主要是农村基层干部,特别是村“两委”负责人,他们直接面对的对象是农民,其自身文化修养总体不高,法制意识薄弱,在利益面前其“贪占”心理和不守规矩意识容易诱发越轨行为。客观上看,扶贫领域腐败的发生也源自体制机制的缺陷,制度笼子扎得不够紧,监督机制不够全,盯人、盯钱、盯事不到位。

农村基层村民自治组织功能的弱化、异化,少数人在扶贫事项上的主导权力过于集中,容易滋生腐败。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村委会是农村自治性群众组织,有着其基本的功能和运行机制,与中国共产党在农村的基层组织(村支部)、村民会议、村民代表大会、村民小组以及县、乡(镇)人民政府相关职能部门关系明确。在“上面千条线底下一根针”的行政管理体制中,乡(镇)组织成为政策执行的承包者,乡(镇)的大量工作又需要依靠大量分散的村级组织来完成。在实际政策执行中,村委会、村党支部成为基层组织的实际权力中心,而村“两委”负责人中的村支书又是农村基层组织的实际权力掌握者,是上级政策的最终执行者和信息汇总者,承担着“准资源分配者”角色。在当前扶贫力度不断加大的情况下,基层负责人的事权越来越繁重。危房改造、贫困户的建档立卡、低保户的确定以及各种扶贫项目的安排等都需要基层组织的把关和过滤。尽管有一套程序来保障适当和合理性,但农村基层组织的决定很大程度上会对政策的实施起到决定性作用,从而使得作为农村基层组织实际负责人的村支书容易寻机谋利、产生腐败。

监督不力,监督滞后,腐败有机可趁。主要表现在:长期以来,党和国家纪检监察部门的制度性监督的中心和重心不在基层,对农村基层组织工作人员的监督只限于一般性的工作监督,对一些“权小职低”的政府部门的监督也多是流于形式,缺乏扶贫领域细致化的监督机制和监督举措,造成现实情况中的监督不力、监督不足现象;在监督举措上,基层监督检查部门也会因为没有及时跟踪扶贫领域腐败在基层出现的新情况和新问题,导致监督滞后;对扶贫领域容易出现腐败的节点和环节把握不够,对扶贫政策中出现的建档立卡及各项帮扶项目带来廉洁风险的预警机制探究缺乏。当出现了腐败现象后,基于过去经验和现实工作的考虑,监督检查部门在调查处理一些农村基层工作人员时往往采取了低调和平衡的方式,并未及时有效发挥惩治功能。另外,一些农村基层组织的村务公开制度形同虚设,发挥不了真正的监督作用,使得村级负责人可以通过“资源分配”和“信息垄断”扩大其权力发挥空间,采取骗取套取各种关乎贫困户“救命钱”的资金,为自己和他人谋利,产生腐败。同时由于信息不对称,广大的贫困户在大部分情况下并不完全清楚扶贫政策的具体内容,不清楚扶贫项目资金的申领程序和具体数量,也不清楚如何去维权和监督那些为他们办理相关事项的扶贫工作人员。

项目、资金监管机制不全,腐败有生成机会。在推进脱贫攻坚中,从中央到地方不断加大扶贫资金和项目的投入,财政、民政、扶贫办、教育以及直接参与落实政策的农村基层组织被充分调动起来。项目的申报、审批,工程的招标、建设、验收,资金的拨付、使用和管理等都需要相关的部门和人员参与。前些年,扶贫项目和资金处于多头管理,管理相对分散和混乱,对于项目资金的分配和使用难以形成有效的监管,一方面难以产生扶贫的效益,另一方面项目和资金容易被歪曲使用,甚至被侵占挪用,导致腐败。近年来,为了有效整合项目和资金,虽已建立了一套相对体系化的监管机制,但还不够健全。在基础设施建设上,有些项目的申报机制存在随意性和随机性,项目的立项主要依据村里申报材料,有些村每年都会上项目,有些村几年都没上项目,这会导致扶贫项目分配的失衡,产生新的不公平。另外,项目资金的审批拨付缺乏科学的调查核实机制和有效反馈机制,同时有些贫困户文化水平不高,权利意识不强,他们通常不清楚申报材料的具体内容,这为一些谋利者提供了机会,在危房改造、低保、粮补上打起主意、念起歪经,套取骗取截留相关资金。

扶贫领域腐败的“精准”治理

坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”思维在扶贫腐败治理中的贯穿。扶贫领域有腐必反,反腐必严是全面从严治党的必然要求,也是对发生在公众身边腐败铲除的必然回应。在具体的战术选择上,扶贫领域腐败的治理坚持抓早抓小、快查快办的基本原则,从发现的小问题小苗头着手,依法依规及时处理,避免因腐败对贫困户造成的侵害,减小因腐败而影响脱贫攻坚的阻力。全面落实各级党委政府、纪委在扶贫领域腐败治理中的主体责任和监督责任,以问题为导向,以扶贫腐败多发的领域、环节为切入点,找准“病灶”,精准施治。在制度建设上围绕扶贫政策执行的特殊性,进一步扎紧制度的篱笆,织密监督的网络,让权力在制度下受限,让权力在监督下运行。

构建以纪委监委为主体,扶贫的各职能部门、社会媒体、公众共同参与的协同监督体系。改变纪委监委在监督中单打独斗作用,发挥各相关主体在监督中的互动作用。利用现代技术手段,充分发挥大数据在腐败治理中的应用价值,以省级为单位,构建起全省精准扶贫管理信息平台,助力扶贫领域监督管理。建立涵盖贫困户、财政、民政、公安等各类信息的数据库,实现省、市、县、乡(镇)、村五级信息管理的互通互联,有条件、分步骤实现数据共享。各相关监督主体以信息平台为媒介,沟通信息反馈信息,及时发现问题,及时处理问题。利用大数据挖掘技术,对数据的正当性做出实时分析,评估廉洁风险点,发出预警信号。

建立扶贫项目资金阳光管理机制,让项目资金在阳光下流动。“阳光是最好的防腐剂”,减少腐败杜绝腐败就是要让腐败滋生的土壤被阳光照耀,让腐败的发生条件和机会在阳光下无处可藏。绝大部分腐败是围绕扶贫项目资金的骗取套取、冒领截留而发生的。程序不公开,规范不明确,资金流向不确定等是这些腐败行为发生的根本原因。为此要建立起项目资金公开监督制度,让项目资金规范运行规范使用。程序公开、内容公开、监督救助公开、结果公开是阳光管理机制的基本要求:内容公开包括明确扶贫项目,各类资金的数量金额及领取方式;程序公开包括项目资金审批流程、办理节点;监督救助公开包括公众在遇到问题时的救助方式和途径;结果公开包括项目资金最终使用流向。实现盯人、盯钱、盯事相结合的公开透明、阳光操作的监管机制。

【本文作者分别为南昌大学公共管理学院教授、博导,南昌大学公共管理学院讲师、博士生研究生】

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