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农村土地产权变革与乡村振兴

     时间:2018-07-23  来源:本站原创

农村土地产权变革与乡村振兴
作者:剧宇宏   来源:河南社会科学
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要:作为一个典型的农业大国,中国的人口众多,人地之间的关系历来紧张,在千年之前就已经十分突出。到了近代以后,我国农村土地产权呈现出公共治理与村庄自治两个不同的维度,土地产权也因此具有了不同含义。而由于治理模式与实施方式的差异,让土地产权变革随着国家赋权、社会认同与主体行为能力的变动而进行了多次变革。在这一过程中,借助对土地产权的重新安排不但推动了农地流转市场朝着更加健康的方向发育、让农村剩余劳动力转移受到了前所未有的激励,也因此强化了农户对土地的长期性投资,让土地能够释放出更多价值。尤其从改革开放之后,我国借助家庭联产承包责任制的实施,在很大程度上调动了农民生产积极性,农业产出也极大增加,成为近40年来农民收入增长的重要源泉。因为我国农村土地产权的历史特殊性,使得很多农村土地被低价征用,农民难以合理分享工业化与城镇化的红利,这也成为我国农村发展需要面临的重要课题。

关键词土地产权变革;农村发展;发展绩效;变革路径
 
自中华人民共和国成立以后尤其是改革开放之后,我国推行了多次土地产权改革,其目的都在于充分调动农民的生产主体性与积极性,最大限度地解决农产品供应短缺、农民收入增长缓慢等问题[1-2]。当然,需要注意的是,即便之前的土地产权变革取得了举世瞩目的成绩,但是迄今为止,与农村土地产权变革相关的问题在学术界和实践界还是存在着十分激烈的争论。自党的十八大以来,中央按照中国国情,将农村土地制度中的土地产权制度视作基础性的制度安排,并试图在工业化、现代化与城市化的进程中,让土地产权安排成为农业经济和农村发展以及农民增收的关键。而为了实现这一点,就需要对我国农村发展进程进行梳理,对其中的土地产权制度进行研判,并在回顾我国农村土地制度变革历程的同时,对不同时期面临的主要矛盾进行分析,以便能够发现其中的原因、特点,然后借助对土地产权变革绩效的探讨,确定变革的成效,为未来中国农村发展和农村土地产权变动提供可以借鉴的信息
一、1949年以后中国农村土地产权变革谱系分析 
产权作为人们对社会资源具有占有、使用和收益以及处置的权利,所体现的不但是人与物之间的使用和被使用的关系,还能够界定人们借助社会资源过程中的彼此经济地位与社会关系,是一种特殊的制度安排。产权之确立能够激励与规范人们的经济行为,让产权主体权益获得保护[3]。自 1949年后,我国农村土地产权历经了农民个体所有、集体所有和集体与个体共有的几个特殊阶段,其发展变迁路径如下:
(一)产权新私有化变革
土地产权变动能够对农业经济发展产生根本影响。通常来讲,政治制度建设为经济制度建设的前提。1949年之前,农村地区始终维持地主阶级针对农民阶级的政治统治与经济剥削,在几千年的传统中国社会里,土地产权都属于地主所有。这种土地产权制度是十分不合理的,由此而产生了十分严重的后果[4]。在中华人民共和国成立之前,占人口规模3.79%的地主拥有 38.26%的耕地,3.085%的富农占有 13.66%的耕地。当时贫雇农已经达到了全国总农户的 60%左右,所拥有的耕地规模只占总规模的14%。由此一来,该土地产权制度只是对地主产权加以保护,而对农民产权则采取忽视的态度。也正是基于此,地主借助其经济政治特权,能够榨取大部分农民创造的剩余价值,可以占有其大量劳动。以今天的观点来看,该土地产权关系对农民带来的约束与“带着锁链跳舞”无异,农民无论是生产还是生活都缺乏必要的劳动热情与愉悦,使得我国农业发展长期处于停滞不前的状态之中。基于这样的事实,农民对土地具有十分强烈的渴求,土地产权成为延续了千年的重要话题。这一状态的转变源于毛泽东对中国民主革命道路的探索,他把现代化普适性与中国社会特殊性结合在一起,把农民问题认定为中国革命之基本问题,土地产权问题是其内核。而接下来的土地改革就瞬时破除了延续几千年的土地产权制度,让农民历史上第一次获得了土地产权,单此一项就为农民每年节省超过 3000 万吨粮食的苛重地租以及其他贡赋。值得注意的是,农民在土地产以外的其他产权同样获得了保护,农民因此而产生了强烈的当家做主的切身感觉,实现了从被剥削阶级到另一个阶级的蜕变。在中华人民共和国成立之初进行的土地产权变动,同时改变了农民自权利相对方至权利主体的身份转换,激发了农民深藏内心的生产积极性和生活主体性,并借此实现了生产力的极大解放。通过以上分析可知,中华人民共和国成立初期的农村土地产权界定被视为农村市场交易的前提所在,基于利益的驱动,市场价格可以指导具有显著优势的农村专业化生产更为高效的进行。而农民土地产权之确立,不但促进了农村分工的发展和进步,还让农村资源的优化配置得到了最大限度的实现
(二)产权去私有化变革
通过社会主义公有制改造,完成了农村产权自私有化至集体化的过程。在 1958年下半年,我国开始了人民公社化运动,把原本隶属于大量高级农业社的生产资料收归到公社之中,由其进行统一所有与统一支配;同时,大量高级社的劳动力与产品都归到公社统一调配和管理,即便在高级社中保留的自留地和家庭副业等,均划归到公社所有[5]。可以说,在当时,除了作为个体的农民中的日用品之外,其他所有财产均属于公有财产。农民就变成了不具有任何生产资料也不具备任何权利的农业劳动者。人民公社阶段的产权变动,确实对我国农村社会的发展和国民经济的进步带来了深刻影响:(1)缺少产权界定,农民之利益就会受到侵占。因为集体土地的产权模糊,土地一方面是集体的,同时又是国家的。在国家层面上,于某种程度上,要以产权主体资格进行权利分配,而国家在分配当中具有绝对的优先权。国家可以“理所当然”无偿从农业中获取所需的资金与物质支撑。结果是,在经过国家和集体的优先分配,原本就十分有限的收入最终只剩下很少的一部分,到农民手中的劳动所得只能勉强维持最为基本的生活和生产需要。此类土地产权制度无法充分调动农民的主动性与创造性,无法形成激励效果,还让农村经济主体活力逐渐走向枯竭,严重影响了我国农村经济的发展和进步。(2)具有多重性质且不清晰的土地产权设置,极大限制了农村经济增长的动力。在这一制度下,农民是典型的甚至是纯粹的生产者,他们具有付出劳动的义务,却没有支配生产资料的权利。基于人民公社的思路和行为范式,在很大程度上遏制了农民群体发家致富的愿望,他们是小私有者的代表,倘若其报酬与工作业绩之间无法体现较高的正相关性,抑或是农民于追求自身利益最大化的过程中,所取得的生产成果难以排斥别人分享时,就无法全心全意做事,其生产率也就停留在较低水平上。(3)土地产权的模糊让土地权利主体难以把土地效益发挥到最大,农民由于产权的缺失,使得市场调节机制无法真正发挥作用,在农村社会中的分工协作与资源配置等都将受到极大限制[6]。比如,在人民公社时期,不同生产队种植的作物与种植面积等均要由政府指定,对农业生产造成极大的消极影响。
(三)产权半私有化变革
在土地私有化阶段,农民的产权获得了承认也能够得到当时制度的平等对待。这表现为农民个人之税收负担在主体资格与农业税费负担方面是合理而公平的。农民在应对外部关系的过程中,相关利益主体能够给出明确的利益界定,这会让政府对农民的权益保护取得成效。而一旦产权获得保护,农民就能够借助发展生产的契机,提升社会财富和生活水平,农村中也会因此而呈现出中农化趋势,也就是均富化趋势。而到了新时期,我国农村经济发展深受农村产权制度变革的影响。在 1982年之后,联产到组已经朝着“双包”到户进行转变,至 1984年,我国全部生产队都完成了家庭联产承包责任制,施行大包干的生产队的数量已经超过 500 万个,占全部数量的 99%以上,开启了以家庭经营为前提的“大包干”范式。家庭联产承包制施行之后,在土地所有权体系内的占有与处分等权能归到集体所有,农民因此获得了土地使用与收益等权能,最终构建起了“集体公有和农户经营”之产权制度全新格局。不但如此,当时很多农村地区把除土地以外的集体财产都分给或者卖给了农民,至此,农民取得了剩余产品之所有权。即农民不但获得了部分土地产权,还能够借此获得除土地产权以外的其他财产权,农民群体的权利主体身份得到了确认。更为重要的是,农民借此获得了生产经营权,无论是劳动还是资金投入,抑或是具体劳动时间的安排,均由农民自己决定。而至于从事生产劳动的目的,种植养殖的内容都会受到传统习惯、市场导向以及家庭经济实力和政府下达征购任务的影响[7]。反观人民公社时期,由于强制性的集体劳动与监督之下的农业生产,会产生十分严重的“囚犯困境”问题。至此,我国农村重新焕发了生机,分配模式变成了“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”。对于分配过程,农民能够以权利主体的身份存在,他们拥有部分产权。在这一关系内,农民不但要把缴税视为公民之义务与责任,还要把它视作对政府提供之公共物品与公共服务给出的报酬,是捍卫自身经济和社会权利的重要形式,无论是国家还是地方政府均无法进行无偿调拨
(四)权能分解变革
权能指的是产权的具体内容,属于权利具体作用和实现方式。产权一般涉及以下权能:所有权、使用权、处置权与收益权。在我国广大的农村地区,对土地这类稀缺资源的配置需要完成对土地所有权、使用权、经营权与收益权之安排,并在配置的过程中提升配置效率,但是不同时期下的不同产权配置模式会产生差异化的制度绩效[8]。其中,承包制就完成了农业生产资料依据劳动力要素公平进行农户群体的分配,可是在农业生产持续进步的同时,农业生产 的边际产量就会产生十分明显的差异,如果不对其加以遏制,这种差异会越来越大。具体来说,是因为在这种体制下出现了大批劳动力,他们外出务工或者从事非农产业,对于农业生产来说是极为负面的影响;同时,部分集体经济组织和种田能手渴望借助规模化的生产方式消除因为家庭联产承包责任制而带来的细碎化的地块分割的局面。这一现实状况让农民对土地之供给与需求产生了新的要求,继而为农村土地承包经营权流转和相关市场的形成与发展开辟了极大空间 [9]。比如,在 2007 年,我国颁布了《物权法》,把土地承包经营权纳入用益物权的行列之中,规定了用益物权人对他人所有之不动产和动产,都依法具有占有、使用与收益之权利。 
二、我国农村土地产权改革的特征分析——以产权强度为视角
自中华人民共和国成立之后,我国农村土地产权制度先后经过了土地改革、合作社运动、人民公社化运动以及家庭联产承包责任制等过程。在这一复杂的历史进程中,虽然短短历经了半个世纪的实践,却让人们见证了频繁的土地产权制度变革。在这一产权变动的背后,一直隐藏着的土地产权改革的动因,对这一问题进行分析不但关系到中国农村事业发展的得失成败,还关系到土地产权制度的未来走向,这不但是重大的理论问题,更是极为重要的实践问题。因此,有必要以产权强度为视角,对我国农村土地产权改革的特征进行分析,以发现农地制度的动态演变规律。
(一)农民土地所有制——农民土地产权强度最大化 
在新中国成立之后进行的土地改革取得了巨大成功,政府借助行政权力的施行,在较短时间里完成了从农村土地之地主所有制到“耕者有其田”之农民土地所有制的转变。这一强制性制度变迁的根源在于旧社会中长期施行的封建地主土地所有制,让土地经营中出现的大量利润都划归地主所有,而这势必会造成经济效率下降,生产力发展落后,农民也会因此面临十分严重的生存危机,只有改变土地所有制形式才会改变这一状况。后来进行的改革,让农民土地所有制之产权结构可以适应当时的外部环境,能够很好地满足农民群众对土地产权的强烈愿望,由此而获得了异常显著的制度绩效——提升了农业生产力和国民经济水平。事实上,在新中国成立之初,我国国民经济水平异常低下,当时中国最为紧迫的任务便是最大程度地恢复国民经济。当时,绝大部分生产资源均集中于农村地区,农业生产在国民经济中的地位亟待得到恢复与发展。基于这样的背景,中国共产党十分重视土地改革的现实意义,
明确了土地改革作为争取国家财政经济状况更加好转的基本条件。可以说,土地改革被视为农村进入全面性大革命中的最初一站,也是从半封建、半殖民地社会朝现代社会转化的关键步骤。在农民土地所有制问题上,即便赋予农民群体最大化土地产权强度,也显著提升了农民群众的生产积极性和主体性,可是却存在诸多不适应环境的难题。比如,小农经济基础异常薄弱很多农民由于必要生产资料的缺失,使得农村土地农民个人所有和个体经营之制度安排难以实施,无法在很大程度上提升农业生产水平。加之部分农民难以抵御自然风险,使得农业生产资料、劳动力数量和生产经营能力等都成为农村发展的短板,让我国农村呈现出越来越明显的贫富分化现象。
(二)土地集体所有和统一经营制度——农民土地产权强度最小化 
基于“两权分离”的家庭承包制,让土地承包经营权流转于需求诱致性制度供给的前提下达到了政府增量改革的效果。而作为对承包经营权认识深化和对产权认识创新之产物,土地集体所有和统一经营制度降低了农村土地产权强度。自农业生产合作化运动至人民公社化运动期间,以中国农地制度为中心展开的重大变革,让农民拥有的土地产权强度持续降低:(1)在加入初级社问题上,农民是完全按照自愿原则进行,并没有出现加入高级社时面临的问题——后者是在相关力量的强制下完成的。事实是,初级社一直坚持自愿互利之原则,农民能够以自愿态度参加初级社,也能够选择自由退出。此时,土地集体所有和统一经营之制度安排在属性上通过政府行政力量予以强制推动。因此,农地制度变迁就呈现出显著的强制性和激进式特点,
这在很大程度上与农民的主观意愿相背离。(2)农民借助土地改革获得的土地的私人所有权不断丧失,最终以土地集体所有制取而代之。在当时高级社的章程中,规定社员之土地要无偿收归集体所有,施行的是土地要让劳动群众集体所有,而不是
单独所有,这不但降低了土地本身的差异性,也让农民参与农业生产的积极性不断下降。(3)农村土地使用权、处置权和收益权都归农民集体所有,任何个体都不单独具备上述权利。其间,除去划归农民的少量自留地可以自行耕种和收获外,其余任何土地都归集体所有并统一经营,所取得的收益要经过集体予以统一分配
(三)土地集体所有和家庭承包经营制度——农民土地产权强度适度化 
按照相关法律规定,我国农地所有权之主体为农村集体经济组织,这十分清晰地界定出农村集体经济组织对实际农地的占有情况,对村民小组的土地所有权予以了强化,在很大程度上改变了人民公社阶段生产队与公社等相关行政主体对生产小队合
法土地权益造成的侵害,消减了土地所有权主体之规模,在很大程度上规避了土地所有权主体规模太大而引发的土地产权不清晰等问题,同时还消减了在制度实施当中出现的交易费用,显著提升了制度绩效。比如,家庭联产承包责任制让农民家庭获得了土地承包经营权,以及土地使用权、收益权与处置权。至此,农民对土地所拥有之合法权益得以进行较为明确的确定,以农民家庭为基本单位的农业生产经营形式,在一定程度上体现了“耕者有其田”的土地改革初衷。鉴于此,我国农村家庭联产承包经营制度把农地产权予以有效分割,农村集体对农地所有权予以保留,农民家庭借此取得了农地之承包经营权,让农民土地产权强度更加适度。可以说,此
类适度化的土地产权制度改革不但避免了农地私有化产生的大量交易成本,还极大激励了农民从事农业生产的积极性和主体性,所取得制度绩效较之于以往高出很多。而农村家庭联产承包责任制获得的持续完善,使得土地集体所有和农民家庭承包经营在基本制度前提下得到了系统性安排,在多种维度上提升了农村土地的产权强度。(1)对农村集体与农民家庭所拥有的土地权利进行了界定,让土地产权越来越清晰。借助制定农地法律法规,还进一步明确界定了农村集体与农民家庭拥有土地的权利,对农民家庭针对土地拥有长期稳定的承包权、相对独立的使用权,以及生产性收益权与财产性收益权和合理的转让权等进行了界定,这不但削减了土地产
权内的“公共域”,还确保了农民群体可以就此获得正当的土地权益,并不再受到其他主体的侵害。(2)丰富了农地承包经营权之内涵,提升了农民家庭所拥有土地承包经营权之完整性。借助延长土地承包期限,能够让农民产生更加强烈的意愿对土地予以长期投资;而对满足农民土地转让权之要求,会让农民依据平等协商、自愿和补偿之原则,依法转让与出租土地,这对提升土地利用率和农民生产积极性大有裨益,农民的土地财产性收益权也能够因此而达到保障。 
(四)我国农地制度的进一步演变——农民土地产权强度的更加合理化
从历史的脉络进行分析之后发现,中华人民共和国成立之后进行的有关农村土地产权的变革取得了十分理想的效果,但农民对地权之诉求并未获得真正满足,尤其在产权难以清晰界定之前提下,就会呈现出由基层政权、村干部等为代言人身份进行产权诉求的现象。而随着我国生产力水平的持续提升,以及经济发展环境的持续演化,社会形态的进一步变化,让农地制度的变迁成为必然,而变迁会朝着让农民土地产权强度更为合理的方向发展:(1)增设土地发展权,能够在根本上提升农村集体与农民的土地产权强度。在我国,较长一段时间以来,农地制度安排都以土地集体所有制为主,即土地所有权归农村集体所有。可见,土地发展权作为自土地所有
权体系内派生得来的、具有独立行使的财产权,能够充分展现土地在变更用途之后可能产生的增值收益。(2)以农地转让权为出发点,不断加强农民对土地的实际控制权。在我国,随着制度环境的持续变化,农地流转的概率会越来越大,规模也会不断增多,其形式也将更为多元化。但是,在当前时期,农地流转过程中依旧存在亟待解决的问题,表现为农地流转规模有限、土地市场并未形成、农民土地流转
的限制很多、农民这一市场主体的地位没有完全确立以及农民土地权益难以得到全面保障等。所有此类问题均会对农地流转机制的完善造成极大约束,甚至会阻碍农地流转绩效的提升,削弱农地资源的开发和利用效率。(3)优化原有征地制度,提高农民对土地之财产性收益。当前乃至以后,我国城镇化进程会持续加快,农地非农化的威胁会越来越严重。依据我国现行的法律规定,农地非农化之唯一合法途径为国家对土地进行的征收和征用。即便当前征地制度具有十分特殊的产生背景,可以在很大程度上确保国家社会经济发展对土地产生的正常需求,可其中的弊端也是十分显然的——征地目标不具体、征地程序缺乏规范性、征地补偿标准不一致等——所有这些都在很大程度上侵害了农民群众的合法土地权益,有必要对其进行变革。 
三、中国农村土地产权变革的绩效分析
在改革开放逐渐深入、生产力不断得到提升的情况下,上述土地制度之弊端正在显现出来。特别是到了 20世纪 90年代之后,中国农民收入出现了增长缓慢、农业生产波动巨大、农村发展滞后等特征,“三农”问题一度是全社会普遍关注的焦点问题,在学术界也引发了十分广泛而深入的争论。未来,我们需要继续针对农村土地产权问题进行探讨和实践,而这些工作的开展需要以之前所取得的经验、教训为基础展开。只有明确了中国农村土地产权变革的实际绩效,才能为后续工作的开展提供必要的借鉴信息。
(一)基于权利共享的绩效分析
在市场经济背景下,经济政策能够较好地解决农业小生产和大市场之间的矛盾和冲突,农业之比较效益如果较低,就无法真正参与到市场竞争之中。因此,需要对土地资源稀缺和土地粗放经营以及弃耕土地之间的矛盾进行分析和研判,以便能够
从中获得更加有力而及时的政策参照。这样一来,不但能够更加明晰集体土地的产权,承认农民群体对集体土地具有的占有权和分配权,还对集体经济之民主管理和监督十分有利。比如,对农业股份合作来说,它所改变的并非单纯的家庭平均承包制,由于施行更为集中的承包制,在实际操作中能够进一步完善家庭联产承包责任制,促进农业改革的持续深入。因此,在解决农业小生产和大市场之间矛盾的过程中,需要进一步解放生产力,实现农业的现代化和城乡一体化,让集体所有和股份合作等多种形式的社会主义土地产权制度不断发挥其功效,展现其独特的魅力。
(二)基于产权正义的绩效分析
在社会主义建设道路上,我们形成了一系列十分正确且富有成效的思想和主张。所有这些思想和主张都认为满足人民利益之需求为无产阶级政党社会发展的根本宗旨,这被认为是马克思主义经典作家于解决农民问题的过程中一贯坚持的基本准则。这是因为,在人类社会发展历程中,生产力一直为决定性因素,生产关系的性质与发展变化趋势等都与生产力的发展状况与要求有关。因此,中国共产党在实现农业现代化的过程中,始终将如何有效发展农业社会主义生产视为重中之重,其间历经了多次思想转变,也经历过诸多挫折与失败。可是,已有的实践已经证明,在我国农村社会,其生产关系需要保证与社会生产力发展的客观要求相符合,唯有如此才会积极促进农村经济的发展和进步。比如,在社会主义建设的初期,中国共产党就始终顺应生产力发展诉求,提出了很多与时代发展和农民诉求相一致的土地政策,在很大程度上提升了农民的生产积极性和主体性,促进了农业生产力的发展和进步。
(三)基于“三权分置”的绩效分析
经验表明,承包经营权之分离并不是我国农地流转的单一形式,把承包经营权之流转界定成承包经营权之分离,与用“三权分置”去解释全部农地流转形式,无疑这种观点并没有关注到分离以外其他流转形式的特殊性,因此,这种做法狭隘性与不周全性不言而喻,在实际工作中需要对其进行辩证思考:(1)为农村土地抵押融资困局寻找出路。在新的农村土地产权制度内,承包地与承包权并不能进行抵押,可是允许把分离之后的经营权进行抵押。借助土地经营权设定抵押,能够对农村要素资源配置进行优化,借此还可提升要素的流动性等。(2)承包权与经营权分离,将承包权归属于农户,不但可以保证农民能够始终保持承包土地的权利,还可以借助分
离之后的经营权入市流转,提升农地的财产价值,这不但会强化农业经营的市场化、专业化与规模化水平,还能在农业现代化的进程中提升农业生产绩效。(3)承包权与经营权之间存在诸多选择。与承包权相比,经营权的开放性与可交易性更为明显,能够选择和家庭经营、合作经营等进行联合,继而构成多元化的农业经营主体与经营方式范式。即便流入方还是以农户为主,可是在这一过程中能够实现向合作社和企业的集中流动,这能够极大推进农业规模化进程。 
(四)基于利益重置的绩效分析
已有的事实表明,对产权的拥有被视为农民农业生产积极性的关键动力,农地产权制度在选择的过程中,最基本的是对激励机制进行的选择。因此,为了削减土地制度变迁成本,需要在吸收历史有益经验与尊重农民意愿的基础上,把继续提升农民土地产权视作未来农地产权制度变革的主要方向,借此让农民具有更为充分和有保障的土地使用权、收益权与处置权。其中,国家是农地的终极所有者,其重要职责是在法律、财产层面上具有对农地之所有权——此类所有权在经济实践体系内为有限所有权。而农民是农地的永久使用者,一般表现为经济关系上与实际经济过程内具有对农地的所有权,此类所有权在经济实践关系中属于权限范围十分广泛的所有权。其中,农民能够借此获得农地的占有支配权、经营使用权和自主决策权以及收益占有权、合理处置权等。可见,如此这般的农地产权政策设置,可以让农民得到“准私有化”之土地产权,农民土地产权获得强化,可以最大限度地提升农民的生产主动性与积极性。此外,国家具有农地之最终控制权与裁决权,这较之于单纯的法律调控更为有效。
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