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动态利益平衡视角下农产品质量安全制度创设

     时间:2018-06-04  来源:本站原创

 
作者:李淑文  来源:理论观察
 
[摘要]当前,《中华人民共和国食品安全法 (草案) 》已处于向社会广泛征求意见阶段。食品安全关乎国计民生, 关系广大人民群众切身利益。 在此背景下, 与食品安全密切相关的农产品质量安全问题备受关注。 在分析现有制度安排之多元利益主体利益冲突、 利益格局失衡的背景下, 探讨利益动态平衡视角下农产品质量安全制度创设。
[关键词]农产品质量安全; 动态利益平衡; 制度创设
一、 利益平衡理论对农产品质量安全的解读
我国农产品市场是一种非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。 从生产的角度看, 我国主要是农户承包经营, 农产品经营规模小, 即使有的地区实行基地化生产, 但小型农场主式生产仍然占主导地位; 从销售的角度看, 主要是以农贸市场为主导的零售市场, 经营主体是个体商贩。在分散生产和分散销售的产销结构下, 单个生产者和销售者基本处于无差异产品的市场竞争状态。 在农产品市场上,到处都充斥着信息不对称的影子。 在农产品生产加工环节中, 小规模的农户与规模化的农民专业合作社以及企业之间的信息不对称; 在流通环节中, 生产者与流通者的信息不对称; 在销售过程中, 经营者与消费者的信息不对称。 如此多的不对称导致了劣质产品驱逐优质产品的“柠檬市场”效应产生
农产品质量安全问题中涉及的多方利益主体究竟形成了何种利益格局? 从不同主体对利益诉求的差异性出发, 并与利益主体之间不同的社会地位相联系, 我们是否能够挖掘出隐藏在农产品质量安全问题背后更深层次的原因?现行《农产品质量安全法》中利益平衡包括《农产品质量安全法》上权利和义务的总体平衡; 农产品生产、 销售与监管利益主体的利益与社会公众利益的平衡; 农产品生产者与销售者之间的权利义务的平衡; 不同的农产品生产者之间效率与公正之间的平衡等。 另外, 从《农产品质量安全法》与相关制度协调的关系看,《农产品质量安全法》的利益平衡还包括《农产品质量安全法》本身和其他相关制度的平衡, 以及与正在审议过程中的《农产品安全法 (草案) 》的有效对接。 它体现了在农产品质量安全法律制度中权利义务总体上的协调, 生产者、 经营者、 管理者和消费者之间的和谐等, 是多元化的利益主体间农产品质量安全问题所涉及到的权利与利益相互抗衡的状态。
依此法律精神,《农产品质量安全法》所预设的利益平衡格局可以被描述为: 生产经营者自觉自律, 生产、 经营符合保障公众健康要求的农产品 (第一、 二条); 政府建立健全农产品质量安全服务体系, 鼓励和支持生产优质农产品, 推广先进安全的生产技术 (第五、 八、 九条)。 消费者放心地消费农产品, 行政主管部门圆满地完成工作职责, 农产品生产者也能不断提高农产品质量水平、 扩大市场、 提升竞争力
二、 利益主体的利益诉求变迁引致预设利益平衡格局异化
《农产品质量安全法》中的利益平衡结构主要体现在针对不同利益主体多层次、 多方面的利益关怀与保护上。 通过精心的制度设计, 农产品质量安全利益相关主体, 包括农户、 农民专业合作组织在内的生产销售者、 消费者、 企业和政府及具体的监管部门之间形成了合理平衡的利益格局。从而最大程度地实现《农产品质量安全法》的“保障农产品质量安全, 维护公众健康, 促进农业和农村经济发展”的立法宗旨。
但是, 前述是从制度设计者角度而言的一种无干预、 理想型下的一种静态分析, 因此,《农产品质量安全法》的利益平衡机制还远不够完善。 在实践中, 多元化的利益主体存在着不同的利益诉求, 从而引致利益冲突、 导致利益格局的变化和动态的利益失衡。 《农产品质量安全法》中利益冲突和失衡状态是经常存在的。
(一) 农产品质量安全中各利益相关主体间各自的利益诉求与预设的利益目标发生偏差
    从《农产品质量安全法》总则规定中可以明晰, 政府及其职能部门的预设利益应与社会公共利益一致。 在农产品质量安全体系中, 政府是一个特别的角色, 对消费者和生产者起着双重作用。 一方面对于消费者而言, 政府是消费者利益的保护者, 为消费者提供安全消费保护作用; 另一方面, 对于安全农产品生产供给而言, 政府又是生产者利益的保护者,为生产者提供安全农产品起到促进作用。 由于农产品市场上存在着逆向选择, 当消费者受过一次骗后, 下一次消费时便会提高警惕, 或者有时也会导致真正的优质农产品得不到消费者的认可, 这样最终的受害者将是生产者。 为调整安全农产品供给, 保障生产者利益, 政府也需要采取一定的措施来促使生产者生产合格优质农产品, 政府扮演着支持发展与监管的双重角色, 政府对消费者和生产者都负有监督和管理的责任。 各级人民政府及有关部门应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划, 负责农产品质量安全的监督管理工作, 安排农产品质量安全经费使用并采取措施, 建立健全农产品质量安全服务体系, 进行潜在危害风险分析和评估, 发布有关农产品质量安全状况信息, 引导和推广农产品标准化生产, 鼓励和支持生产优质农产品。 禁止生产销售不符合国家规定的质量安全标准农产品。 支持农产品质量安全科学技术研究, 推行科学的质量安全管理方法, 推广先进安全的生产技术, 加强农产品质量安全知识的宣传, 提高公众的农产品质量安全意识, 引导农产品生产者、 销售者加强质量安全管理, 保障农产品消
费安全
(二) 农产品质量安全各利益相关主体之间存在着串通、 推卸责任以及多主体、 多环节逃避责任的可能性
    农产品质量安全各利益相关主体甚多。典型性农业产业链中所涉及的相关主体分别包括农户、 农民专业合作组织、消费者、 企业和政府及具体的监管部门。 在不同利益主体存在着不同的利益诉求的前提下, 由于政府各监管部门的监管目标及监管效率存在差异性, 造成不同环节由不同监管部门进行监管的局面。 例如, 农业部门负责初级农产品的生产, 工商部门负责市场秩序和市场规则的制定实施, 等等。 这样, 就为农产品质量安全各利益相关主体进行串通、推卸责任提供了可能性
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