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美国农村金融体制及其借鉴

     时间:2015-02-14  来源:本站原创

【来源】《世界农业》

 

作者:赵海燕 刁海娜

【摘要】美国完善的农村金融体制对其农业发展作出了巨大的贡献。美国的农村金融体制是以政府为主导、以支农保农为政策取向的先进体制,由农村政策性金融信贷体系、农村合作金融体系和农业保险体系3部分构成。通过分析美国农村金融机构的职责及经营范围,从农村金融体系完备、政府支持、信贷风险防范及农业保险等方面为中国建立与现代农业发展相适应的农村金融体制寻求借鉴。

【关键词】农村金融;合作金融;农业保护

  美国只有2.4%的农业人口,却成为世界上最大的粮食生产国和出口国,这与其完善的农村金融体制是分不开的。从20 世纪初至今,经过百余年的发展,美国构建了分工明确、机制灵活、运转有序的农村金融体制。美国政府作为农村金融体制的主导力量,不断加大支农补贴和扶持农业贷款力度,同时,政府还通过扶持商业性农村金融和农业生产社会化等各种方式,全力保障农业发展资金的供给。中国当前正处于现代农业的快速发展阶段,其资金需求很大程度上依赖于农村金融机构的支持。但目前的农村金融体制因存在诸多弊端很难与现代农业的发展相适应,急需进行改革。本文通过对美国农村金融体制的全面梳理,为建立与中国现代农业发展相适应的农村金融体制寻求借鉴。

  一、美国农村金融体制的构成

  经过多年的发展和完善,美国的农村金融体制形成了世界上较为先进的复合信用模式。农村金融机构分层设立、分工协作、多角经营、服务周到,在资金提供上覆盖到美国农业生产的各个区域和各个方面。概括而言,美国当前的农村金融体制由政策性金融、合作性金融和农业保险体系构成。大体系分工明确,各司其职,为农业发展提供充足的资金保障。

  (美国农村政策性金融信贷体系

  美国农村政策性金融信贷体系是联邦政府为保护和促进农业发展而建立的,专门负责为本国农业发展提供政策性信贷资金的金融体系,资金的主要用途在于调节农业生产的规模和方向,优化农业生产结构,发布和实施农业政策,促进农业规模化、合理化发展。资金来源除政府的预算拨款外,还有政府注入的资本金、贷款周转金以及政府通过发行债券等方式筹集的借款。该体系由农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局和小企业管理局4家金融机构组成,这家金融机构在信贷服务上分工明确,互相配合,充分体现了联邦政府全方位、多角度扶持美国农业生产的政府意图。

  1.农民家计局

  农民家计局是1935 年根据《美国农业信贷法》建立的政府农业信贷机构,归美国农业部直接管辖。创立之初是为了应对当时严重的经济危机对农业的冲击,帮扶那些在危机中受损严重的农民开展农业活动、新创业农民建立家庭农场及贫困农民维持家计等方面融通资金,该机构因此得名。后来,随着农民家计问题的解决,该机构的业务重点也发生转变。当前农民家计局的主要任务是为促进农村开发,支持农村生产,配合政府农业政策的贯彻实施提供信贷资金。业务主要集中在两个方面:一是提供贷款服务,包括扶持新的农业生产经营项目、水利开发和土壤保护等方面的直接贷款,也包括帮助农民应付因自然风险和市场风险所造成的损失和困难等方面的紧急贷款。二是提供担保服务。当农民在商业银行或其他非政策性金融机构贷款时,农民家计局可为农民提供担保,担保的额度比其直接向农民借款人提供贷款的金额要高出倍,以政府信誉保证农民取得更充分的资金从事农业生产活动。该局的服务网点遍布美国各州各县,目前在各地设置1 700 多个办事处。农民家计局的主要资金来源首先是贷款周转基金,其次还有预算拨款和政府注入的资本金。贷款周转基金占到全部资金来源的60%以上,它是在美国联邦融资银行和国会共同保障下建立起来的一种周转基金,即联邦融资银行通过发行债券筹集资金然后出贷,当收回贷款时取得的利息收入作为周转基金。如果发生贷款利息损失,则由国会在年度预算中弥补。

  2.商品信贷公司

  商品信贷公司是1933 年根据《美国农业信贷法》建立的由美国联邦政府直接管辖的政策性金融机构。主要任务是利用不同的金融工具和金融手段对农产品的生产和销售进行干预和调节,以防止出现某类农产品生产过剩或不足、或者农产品销售体系不稳定等情况,目的是帮助农民在发生农业危机时减少损失。具体做法是,政府通过政策对农产品价格、生产规模和销售进行干预,刺激需求,以稳定农业生产者收入,保护广大消费者利益。主要业务集中两个方面:一是为农民提供专项贷款,如农产品抵押贷款、农产品仓储贷款和农机设备贷款等。二是为农民支付补贴,包括灾害补贴和差价补贴等。资金来源主要是美国政府从国库拨付的资本金,在资本金不足的情况下,也通过借款方式筹集资金。

  3.农村电气化管理局

  农村电气化管理局是美国为改善农村电力公共设施提高农村电气化水平而设置的专业性政府金融机构,成立于1935 年,归美国农业部直接管辖。其主要职责是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款和提供担保,贷款资金指定专门用途,必须用于与农业生产和农民生活相关的农村电力设施的更新和改造,如农村电网改造、发电设备的购置、农村电力通信设施的更新等。贷款期限较长,最长可达35 年,贷款利率也较为优惠,远低于同期市场利率。农村电气化管理局也为其他金融机构同类贷款提供担保并贴息,所造成的损失由财政拨款弥补。该局的资金来源完全由政府的国库拨付,在每年的国家预算中都专门设置用于农村电力发展的专项基金。

  4.小企业管理局

  小企业管理局是美国联邦政府专门设立的向中小企业提供资金支持、技术援助、政府采购、紧急救助、市场开拓等方面的金融服务机构,成立于1953 年,地址设在华盛顿,在美国10 大城市设分局,分局下设100多个地方办事机构。小企业管理局的服务对象针对全国2 500 万家的中小企业。美国的小农场也作为小企业享受小企业管理局提供的金融服务。小企业管理局对小农场提供的服务有个方面:一是资金扶持,即为小农场主提供贷款,但不是直接向小农场主提供贷款,而是为小农场向银行或其他信贷机构提供贷款担保,保证小农场主能获得创业或发展的资金。同时也向小农场主提供风险资金,全部以财政补贴方式提供。二是提供技术咨询与管理培训服务。组织经验丰富的人员组建技术咨询服务中心,同时与各大专院校联合开展管理方面的培训,向小农场主提供技术咨询和管理服务。三是帮助小农场开拓市场。政府为小农场的主要购买商,同时设立出口服务中心,帮助小农场打开国际市场。小企业管理局的全部资金都来源于国会的财政拨款,体现出联邦政府对小企业扶持和保护的力度之大。

  ()美国农村合作金融体系

  美国构建了世界是最发达的农村合作金融体系,该体系在组织架构上分为层:第一层是美国中央信用联社。第二层是联邦土地银行、合作银行和联邦中期信贷银行个业务不同、相互独立的地区性合作金融组织。第三层是各地区性合作金融组织的基层组织。在管理体制上监管机构和协会密切合作,保证资金融通服务的安全性和广泛性。在运行机制上,各层次和系统内各机构之间各司其职,互相牵制,落实和贯彻联邦农业信贷委员会制定的农业信贷政策。美国有12 个联邦农业信贷区,每个区都设有联邦土地银行、合作社银行和联邦中期信用银行。

  1.联邦土地银行

  联邦土地银行的主要任务是向个体农场主办理不动产贷款,用来扶持个体农场主的农业生产经营活动,贷款期限相对较长,最长可达40 年。贷款利率为浮动利率,其利率水平略低于其他信贷机构。联邦土地银行的资金来源主要有个渠道:一是由借款人入股和盈余积累形成的资本金。二是向金融市场发行农业信贷债券和票据。三是联邦土地银行之间相互借款。

  2.合作银行

  合作银行是专门为美国农业合作社提供贷款服务的合作金融系统,按贷款计划规定,贷款资金可用于合作社添置农业生产设备、补充合作社扩展或营运资金、帮助合作社购入农业生产资料等。该系统由中央合作银行和12 家信用区合作银行组成。中央合作银行是信用区合作银行的管理和指导机构,主要任务是负责向各信用区银行进行大额信贷的投放及提供清算服务。各信用区合作银行为本地区农场主合作社提供用于合作社基础设施建设及支持农产品出口等方面的贷款,同时也提供业务咨询服务,在中央合作银行的指导下针对本地区农场主合作社的经营活动提供资金支持。合作银行系统的资金来源于多种途径,除从美国中央合作银行获得资金外,各信用区合作银行还通过发行债券和票据或通过银行间拆借等方式进行融资。

  3.联邦中期信用银行

  联邦中期信用银行是美国最重要农业合作信贷系统,由中央信用银行和其下属机构———生产信用合作社组成。中央信用银行负责为生产信用合作社发放贷款,提供担保,然后由生产信用合作社向农场主提供期限为1~7 年的中短期贷款,解决农场主中短期贷款难的问题,为农场主补充流动资金。同时,也为农业生产者提供从事大型农业机械融资租赁业务。通过这些业务,极大地拓宽了农业生产者的融资渠道。从联邦中期信用银行的资金来源看,一是资本金,主要通过发行股票、盈余积累或分红参与证等方式扩充资本金。二是发行债券,即发行农业信用债券募集资金。三是银行间相互拆借。

  (美国农业保险体系

  美国的农业保险制度也非常完善。目前美国的农业保险实行的是政府出政策、私营保险公司办理的办法。政府完全退出了农作物保险的直接业务,将直接业务全部交给了私营公司经营或代理。美国农业保险主要有以下几个品种:①多种风险农作物保险。此类保险承担着农作物生长过程中遇到诸如洪水、风灾、干旱或虫灾等自然灾害的保险责任。当发生这些自然灾害需要赔偿时,保险公司根据农户种植作物的历史产量或当地以往的平均产量来确定赔偿额度。②团体风险保险。此险种规定农民投保人可以按当地预期平均产量的90%投保,称为保险产量,并交纳少量的保险费。当收获时,如果当地平均产量未达到保险产量,保险公司按保险产量和平均产量的量差给农民提供补偿。③收入保险。该保险要求农民按预期收入水平投保,按不同收入水平及不同收入项目设置一些投保档次,以投保的收入金额作为承保和赔偿的依据,目的是保障农业生产者的收入不受损失。④冰雹险。当冰雹发生时,给农作物带来的损失几乎是毁灭性的,因此,美国保险中单独设置了一项冰雹险。这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种,美国政府不予任何支持。⑤其他险种。美国的保险业是一种高效的商业化运作模式,各保险公司之间的竞争不断催生一些新的农业险种的出现,保险对象细致到一些具体的农产品品种,如专门针对林业幼苗生长提供的苗圃保险,或专门针对某一种蔬菜种植而提供的具体蔬菜保险等。美国政府虽然不直接开办保险,但为了保障农民利益,使保险公司更好地为农民开展保险服务,对保险公司的经营管理费和保险费补贴等方面政府都提供支持。美国农业保险的运行分个层次:第一层为联邦农作物保险公司,负责制定政策、监管、再保险和综合服务。第二层为有经营农业保险资格的私营保险公司,在联邦农作物保险公司的管理和指导下直接承担各项保险业务。第三层为保险代理人和农业保险查勘核损人,负责保险销售和服务。

  二、美国农村金融体制为中国提供的借鉴

  综上所述,美国现已形成以政策性金融为主导,以商业合作性金融为基础,以农业保险为保障的科学、规范、高效运行的农村金融体制,多种金融机构分工协作、密切配合,为美国农业和农村的发展提供了充足的资金保障。研究和学习美国完善的农村金融体制及其运行,可为中国农村金融体制改革提供经验借鉴。

  1.在政府的大力扶持下构筑科学完备的农村金融体系

  通过对美国农村金融体制的梳理发现,美国政府的扶持和引导是构筑科学完备的农村金融体制的重要力量。美国不仅建立了功能强大的政策性金融体系可以得到政府大量的注资,而且,为了促进商业性金融更好地服务于农业,美国政府还经常在财政税收、财政补贴、有差别的存款准备金等方面提供优惠政策。同时,在美国较完善的市场经济体制下,金融业已经建立起了合理有序的竞争格局,这种良性竞争使各金融机构开展业务的效率不断提升。美国大金融体系下设的金融机构遍布全国的每一个角落,各金融机构分工明确、各司其职,在为农业提供生产性资金、帮助农民减少自然灾害对农业生产造成的损失、促进农产品流通、更新农业生产设备及加快农业现代化进程等方面发挥了重要作用。反观中国的农村金融体制,目前虽已初步形成了以政策性、商业性和合作性金融机构在内的分工协作的金融体系,但由于中国市场机制不健全导致这些机构职责不清,再加上得不到政府的扶持,各金融机构在提供服务时趋利性明显,更多地把信贷资金都提供给有实力的城市地区或大型企业,而在急需资金的农村地区,农民贷款难的问题一直得不到解决。1994 年,中国政府成立了专门为“三农”提供信贷资金的中国农业发展银行,作为政策性银行,成立20 年来为中国农业和农村发展发挥了一定的作用,但从目前看,其业务范围过于狭窄,主要资金投向集中在发放粮、棉、油等的种子、收购和调销等方面的贷款及肉类、食糖、烟叶、羊毛、化肥等专项储备贷款,而对于加强农村基础设施建设、农业科技开发和应用、农村生态环境建设、农业自然灾害的防治等方面发挥的作用与美国相比还相差很大,中国应学习美国的做法在上述方面不断加大金融支持力度。作为商业银行的中国农业银行,一直是一个徒有虚名的涉农金融机构,目前其主要业务集中在城市和县域地区,今后应在政府的主导下把服务对象更多地集中在农村地区,加大对农村村办企业、农户的信贷扶持力度,使中国农业银行真正成为中国商业银行中服务“三农”的支柱和骨干。农村信用社本应是为社员提供金融服务的农村金融组织,但目前也过多地为城镇提供商业性金融服务,今后发展应依照国家法律和金融政策,组织和调节农村基金,支持农业生产和农村综合发展,支持各种形式的合作经济和社员家庭经济,限制和打击高利贷,使其真正成为根植于农、服务于农的金融合作组织。

  2.政府对商业性和合作性金融机构提供财政和政策支持

  为了保证商业性和合作性金融机构能为农民提供良好的服务,美国政府在财政政策上提供了极大的优惠。如在财政上,美国政府对商业性和合作性金融机构提供多种补贴,包括为农户生产经营贷款的利差补贴、农机具贷款利差补贴、农村贫困地区开发贷款利差补贴等,同时,美国政府还支持金融合作机构发行农贷债券,并对发行债券的利息支付也承担着一定的补贴;在政策上,美国政府经常通过税收政策的调整来实施对商业性和合作性金融机构的税收优惠,对合作金融机构免收存款准备金,同时规定非常低的征税率,甚至有时直接免除合作性金融机构的税收义务。中国应借鉴美国的做法,政府出于对农业的保护应当对商业性金融机构提供政策和财政支持。政府要出台一些鼓励金融机构为“三农”提供贷款的优惠政策,如税收优惠、利息补贴等,调动金融企业服务“三农”的积极性,同时也应该效仿美国的做法,政府支持金融合作机构发行一些农贷债券,以政府信用为保证帮助商业性金融机构筹集资金。

  3.建立完善的农村信贷风险防范体系

  美国在构建农村金融体系时的每一个环节和每一项业务都特别注重防范农村信贷风险。首先,是金融机构深入到农村社区,与农民接触紧密,并深入农业生产中指导农民的生产经营活动,在这个过程中,对农民的财产、生产经营情况、信誉度、偿还能力等都有十分的了解,在此基础上,采取透借总额、提供借据的办法,为农民提供应急的简易信贷,深受农民的欢迎。其次,各金融机构还可以以农民现有的财产为抵押提供贷款,如以牲畜、农作物等作抵押提供短期贷款,以房屋或设备作抵押提供长期贷款等。再次,美国还有专门为金融机构提供保险的部门,美国农村金融机构为防范信贷风险,多投保于这些保险部门,这些保险使金融机构对农民信贷提供了充分的保障。中国在农村信贷风险防范方面还比较欠缺。一是金融机构的设置都远离农村社区,与农户之间没有直接的接触造成信息脱节,金融机构对农民的生产经营情况不了解,再加上农业生产风险大,金融机构不愿意为农民提供贷款。二是中国针对农民贷款还没有建立起专门的贷款抵押制度,金融机构为农民贷款没有保障。三是中国的保险业目前还没有开展为农村金融机构提供保险的业务。因此,在建立农村信贷风险防范体系方面,中国应借鉴美国的做法,使金融机构在具有充分的风险防范保障的基础上,提高其为农民信贷服务的热情。

  4.建立完善的农业保险体系

  美国有完善的关于农业保险的法律和配套制度。早在1938 年美国就颁布了《联邦农作物保险法》,对小麦、玉米、亚麻等农作物提供保险都有具体规定。在实施过程中,《联邦农作物保险法》经过12 次修订,已成为非常完善的指导农业保险业的法律文件。与该部法律相配套的保险制度,也在指导农业保险业规范运行方面起到了很大作用。同时,美国联邦政府对农业保险也提供巨大的财政支持,尤其是在经营费和管理费方面,政府的支持使保险业运行畅通,目前已经形成了由农户、商业性保险公司和美国政府三方互利的网络型农业保险体系。而从中国情况看,目前虽已建立了农业保险制度,但由于缺乏国家在经济和政策上的支持,再加上农业保险保费低、风险高的特点使商业保险公司都不愿开展此业务,农业保险体系极不健全。因此,应学习美国的做法,建立对农业保险的财政与政策支持,加大农业保险费补贴,增加自然灾害保险费补贴范围,发挥财政补贴的带动和示范作用。将更多的自然灾害风险纳入保险保障范围,同时建立完善保险风险分散机制。

 

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