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农民环境权保护:为什么依靠税收

     时间:2013-12-22  来源:本站原创

内容摘要:在法经济学看来,当前我国农村环境问题产生的一个关键因素缘于农村环境资源配置的外部不经济性,进而影响到农民环境权的实现。因此,农民环境权的保护应充分发挥政府在农村环境资源配置中的辅助作用,通过成本控制、税收等一系列手段来规制农民所应当享有的环境权,以促进农村健康、可持续发展。
关键词:农民环境权;社会成本;法律安排
Revenue from the Perspective of the Farmers the Right to Protection of the Environment
Abstract:In current rural economics, environmental problems from one of the key factors of rural resources allocation external diseconomy, affect the environment right. Therefore, the regulation of the environment right farmers should give full play to the government in the rural environment and resource allocation of the auxiliary function, through a series of cost control, tax and other means of regulating the farmer should enjoy the environment right, in order to promote the healthy and sustainable development of countryside.
Keywords:Farmers environmental right;Social costs;Legal arrangements
著名国际法学家、宪法学家、美国哥伦比亚大学教授路易斯.亨金曾经在其《权利的时代》一书的前言宣告说:“我们的时代是权利的时代。”[1]随着市场经济体制的建立,“三农”问题已成为扼制中国经济发展的瓶颈。以农民为主体参与力量的农业发展是社会分工的前提是国民经济其它部门得以独立和进一步发展的基础农民在农业生产中产生的农业剩余是经济社会文化发展的原动力。[2]相关学者、专家已从诸多角度对如何解决农村发展问题进行了研究,很多理论、措施已被相当程度的得以验证和实施。但是,所有解决农民环境权的措施都回避不了一个现实问题,就是这些措施的成本由谁来负担,依靠什么负担。中国经济发展似乎走上了西方经济发展的老路——“先污染后治理”,农村环境问题越来越突出,已经严重威胁到农民的生命健康和财产安全,如果不能得到有效解决,势必影响到社会主义新农村建设格局,妨碍和谐社会的进程。
一、   问题的起源:农民环境权具有成本
马克思指出“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”。[3]狭义环境权一般指公民的环境权,即公民享受良好适宜的自然环境的权利;广义环境权泛指一切法律关系的主体(包括自然人、法人、特殊法人——国家) 在其生存的自然环境方面所享有的权利及承担的义务,即国家、机关、团体和厂矿等企事业单位及公民,都有使用、享受其生存的自然环境条件的权利,也都有保护自然环境、防止环境污染的义务。[4] 1972 年人类环境会议在《人类环境宣言》中宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”农民作为农村生活主体,对于农村环境具有天生的依存性。但对于环境资源权益分配与享有中却受到不平等的待遇。由于环境资源权益主体的经济实力、科技水平不同,对于自然资源的开发利用程度也存在差异,农民环境权受到严重威胁。一个毋庸置疑的问题的是,农民环境权的保护需要成本。
(一)农民环境权为什么具有成本:外部不经济性
外部性(externality)是某种经济交易所产生的成本或利益,这种成本或利益落在第三方身上而交易者没有考虑到[5]。外部性又可以理解为溢出效应,主要指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益。外部性分为两种情形,一种是外在经济,这是正面而积极的影响;另外一种是外在不经济,这是消极而负面的影响。外部性普遍存在于在市场经济中,西方经济学家常常利用外部经济效果来论证市场的不足和失灵。由于外部性的广泛存在,某一商品的有益或有害影响,其市场价格不能反映出来,会使经济资源配置不能达到最优状态。价格扭曲,信息传递失真,会造成经济效率损失,这样,具有外在经济的商品生产可能不足,而具有外在不经济的商品的生产却可能过多,这必然会破坏市场经济中资源的有效配置。
一个企业造成污染使农民蒙受损失就造成外在不经济。假设沿河有两个厂商,在上游的是一个化肥厂,居下游的是农民的养鱼场,化肥厂生产过程中排放的废水污染了河水,毒死了鱼,使养鱼场的产量大为减少时,就产生了外部性。在这种情况下,外部性就是渔场的农民承担的外在成本。由于这种成本并不由化肥厂本身承担。所以,它们也就不考虑应不应该把污水排入河流中,或者只能排放多少而不致使鱼群死亡的问题了。化肥厂就对鱼场产生了外在不经济。通过上面所举的例子,我们可知,外部不经济性是由企业在生产和经营过程中所造成的对环境的损害和资源的破坏。空气、河流、海洋和森林都是环境的重要组成部分,但这些环境要素并不是属于某些私人或组织的财产,而是关系到全体社会成员福利的公共财产。这些公共的财富却被少数人的生产行为所侵害,使得农村生态环境污染和破坏日益严重,侵害了农民的环境权。企业在生产和经营过程中对农村环境产生的外部不经济性与企业的生产经营成本和收益没有直接的关系,该不经济性未计入企业的生产成本,而被转移给了农村,即全体受害的农村农民承担了少数企业对农村环境的损害结果。农村生态环境污染问题源于两个基本因素中的一个或者两个:(1)没有人拥有产权或没有人强迫他们处于被污染的生态环境中;(2)正在被污染的生态环境具有集体消费特征。[6]这两个因素也是导致外部性的原因。如果没有人拥有农村环境的一部分,或者一个拥有者不能对它进行监督管理或不能使它得到监督管理,那么,人们就可能把农村的一条河流、一个湖泊、空气或者地面作为垃圾桶而不必为此受到罚款。但是,即使农村环境有了所有权,也不足以防止环境污染的发生。另外,很多农村环境服务是集体消费或使用的。当不能确定任何一个人所使用的环农村境服务的价值时,很难通过收费来使人们不去污染农村环境。
(二)农民环境权具有什么成本
权利具有成本乃是一个自明的事实。“没有公共财力的投入和支持,所有的权利都不可能得到保护或者得到强制执行。这对于旧的权利和新的权利,罗斯福实行新政之前的权利和实行新政之后的权利,都是真实的。享受社会福利的权利和拥有私人财产的权利都需要公共花费。契约自由的权利所需要的公共花费一点也不比获得健康保健的权利的公共花费少,言论自由的权利的公共花费也不比拥有适当的住房的权利的公共花费少。所有的权利都会对公共财富提出要求”。[7]由此可以看出,所有的权利也都是具有成本的,农民环境权也不例外,而农民环境权的成本在通常意义上是由这样几个部分构成的:
第一,农民环境权的私人成本。也就是具体的环境权享有者或者说环境权主体在实际行使其所拥有的环境权利的时候从其私人财产或者私人资源中所支付的费用,在农民环境权中主要的主体就是农民。而对权利的私人成本的投人情况或者说个人所拥有的可以用于其权利保护的私人资源的数量与质量,也在事实上影响着农民享有的权利的质量与范围。于是,同样的环境权利对于拥有不同的私人资源的个人而言其实际价值也就很不一样。
第二,农民环境权的预算成本。也可以称之为农民环境权利的公共成本。它指的是用于农民环境权保护的公共资源,这种公共资源是由税收来提供,从国家预算中体现出来的。而“税收”与“费用”不同,税收是在作为一个整体的社会基础上征收的,它并不看重由其所资助而建立的各种公共服务的实际受益者是谁。相反,费用是按照他们个人所得到的服务的比例而针对特殊的受益者而征收。美国人的那些个人权利,包括拥有私人财产的权利,一般都是由税收来资助的而不是由费用来资助。这种全面而重要的资金资助方式表明,根据美国的法律,个人的那些权利都是公共产品而不是私人物品。
第三,农民环境权的社会成本。由于社会中某些既有的规则或者制度的存在或者缺失对于农民环境权利保护所具有的重要意义与影响,这些规则或者制度也就成为了权利的非金钱意义上的成本。将其称为农民环境权的社会成本乃是就其所具有的对于农民环境权的保护或者享有所具有的社会意义与效果而言的。同时,农民环境权的成本还可以从另一个角度来理解,那就是把直接投入到农村环境保护中的私人成本与公共(预算)成本称为直接成本,而把为了保护农村环境而不能不投入到另外的相关设施上的成本称为间接成本。这可以参照南非的做法,为了通过废除臭名昭著的通行法(pass law)而使人们获得的迁徙自由权利,南非政府就必须支出建造城市基础设施——供水、污水处理系统、学校、医院等所花费的公共成本。
二、实践的发展:农民环境权保护的应然逻辑
在现实生活中,人们由于更多地对权利采取一种理想主义的态度,过多地关注权利的正当性或者可欲性,因此,往往对现实生活中的某些权利论争采取要么全有要么全无的立场,总是把权利视为是绝对的。但这种观点和主张明显存在逻辑缺陷。农民环境权不是绝对权利,而是一种相对权。
(一)农民环境权保护的困境:资源匮乏
比如,在宪法是否保护公民个人免受私人性的个人彼此之间的干涉的问题上,包括美国联邦最高法院的法官在内的许多人都认为,公民的宪法权利是绝对的权利,而这些宪法性权利是排他性地保障私人性的个人免受公共官员的干涉;它们并不授权给人们得到免受他们的同胞公民的干涉的国家保护的权利。宪法保护个人免受私人行为的干涉,惟有在政府在某种程度上已经授权、鼓励或者主持这种行为,或者政府至关重要的介入导致了这种行为的发生。但霍姆斯和孙斯坦认为,这样的一种权利思维或者法律推理是不恰当的。事实上,公民的包括宪法权利在内的所有权利如果不能得到政府的保护以使其免于私人性的个人的彼此侵害,也就一文不值。所以,他们认为,正确地认识权利的性质必须考虑到权利保护的成本,个人毫无疑问拥有与其所拥有的免受政府的干涉的权利一样的、免受来自于私人性的干涉和侵害的宪法权利,但这权利得到保护的状态与程度必然要依赖于法院所获得的可以用于这种权利保护的公共资源的情况。更何况权利的强制执行经常是不仅仅只依靠法院的。为了救济过去对权利的侵犯和防止将来对权的侵犯,法院必须依靠政府各个机构的自愿的合作,相应地,这些政府机构又必然要在严格的财政和其他限制的范围内运作。
在国家这样的一个并不完美的资源有限的世界中,认真对待农民环境权也就意味着认真对待匮乏。所以,权利,尤其是宪法性权利,通常被描述为是神圣不可侵犯的、具有先发制人性的和决定性的,而环境权也是属于宪法性权利的一种。但这些说法明显是修辞性的技巧。没有什么要花费金钱的东西能够是一种绝对的东西。没有任何其强制执行是以纳税人的贡献的一种有选择的花费的权利,最终能够由司法部门在不考虑由政府的其它承担最终责任的部门的预算后果的情况下单边地加以保护的。因为保护免受私人暴力是不便宜的而且也是必然要涉及稀缺资源的,假定存在获得这种农民环境保护的权利,它也不可能是不可妥协的和完全的。更为类似的个人的获得保护免受政府不当干预的权利的真实情况也是这样的。例如,那种因为根据在一定范围进行统治的权力而被拿走了财产从而享有的获得赔偿的权利,如果国库是空的并且不能进行支付,就毫无价值。如果农民环境权利具有成本,那么,对应权利的强制执行对于纳税人在节约金钱方面的利益而言就将总是敏感的。当可用的资源枯竭的时候,农民环境权利就将常规性地被缩小火减少,恰如无论公共资源何时扩展它们也将变得容易扩展一样。总之,农民环境权利是相对的而不是绝对的。注意农民环境权的成本是简单的另一条与更为繁忙的人们经常到达的那些路线并行的道路,这条道路通向一种对环境权利的适当性质的更好理解。它应该是对更为类似的那些方法的一种有用补充,因为传统的无视成本的环境权利理论已经再次加强了对权利的社会功能或者社会目的的一种广泛的误解。
(二)农民环境权保护的途径:强制分配资源
在现实生活中,几乎所有权利的行使或者执行都需要花费公共资源,比如要真正而实际地享有投票的权利或者行使这项权利,通常需要花费大量的金钱,但我们不能使投票的权利以个人化的投票税收或者使用者付费的支付为前提条件。这种政府管理性的资助必然具有再分配的性质。同样,农民环境权利不是与社会或者政府相对抗的,而是农民基于其本身的利益而相互合作从而创造社会共存的基本方式,农民环境权利花费着公共资源,其在满足农民个体利益需要的同时也增进着公共利益或者集体的利益。所以,霍姆斯和孙斯坦强调,权利是被建立起来对抗社会的观念是非常明显的过分简单的观念,因为权利本身就是利益,而这些利益是我们作为一个社会已经给予了特别的保护的,因为这些利益通常也涉及到“公共利益”——这是因为它们既涉及到作为一个整体的集体利益又涉及到这个社会的不同成员的公平对待。通过确认、保护和资金资助权利,集体培育了被宽泛地解释为其成员的更深层的利益的东西。同时,其他表面上是农民环境的权利同样是地被授予、被设计、被改造、被解释、被调整和被强制以促进广泛地被看作为集体利益的东西。具体来说,农村农民的福利和社会的福利都会得到公平审判的权利、免于不合理、不合法的侵害。在所有这些情况下,相关的权利有助于确保对于许多人优先于在目前个人声称的那些善。这是为什么绝大多数权利是从一般的税收收人而不是从狭窄的具体使用者交纳的费用来提供资金资助的一个理由”。
(三)农民环境权保护的监督:必须付费
    正因为农民环境权利具有成本,需要公共资源的投入,所以,农民环境权利的制度设计,就不能不考虑公共资源的实际状况,无论是通过立法的形式还是通过司法的形式进行的权利演进都必然要考虑或者要受到社会财富或者公共资源的总量的影响,而农民环境权利的行使或者强制执行更是必然要随着每一年都不相同的预算的限制。而在任何情况下,公共资源都是稀缺的,所以,分配到各种保护农民环境权利之中的和投入到农民环境权利保护中的社会公共资源不能是没有无限和没有限制的吗,更何况,农村资源的花费必须受到集体性的监督,而监督本身也要花费公共资源即也是有成本的。因此,在一个和谐的社会,集体花费应该受到集体监督。因为基本权利的强制执行预示着稀缺的公共金钱的花费,公众有权利知悉这个游戏是否值得做,获得的好处是否大体上与已经发生的支出相当。在其由社会来负担的意义上,权利强制执行的特别模式必须在对少数人的团体成员具有适当的保障的情况下被证明为对社会而言是正当的。收益一成本比率必须不仅仅是实证的,它也必须被看作为是实证的。农民环境权利具有成本,也使权利设计不能不考虑其在公共资源分配上的社会妥当性。正如霍姆斯和孙斯坦所说的,“权利的成本产生的不仅仅是在分配资源的过程中的民主责任与透明性的诸问题;它也把我们不经意地带进了道德理论的核心,带进了分配性的平等和分配性的正义的那些问题之中。把权利描述为公共投资就是鼓励权利理论家注意权利是否强制执行的问题不仅仅是有价值的和审慎的问题,而且也是一个公平分配的问题。这里的问题是,正如现在被设计和实施的那样,权利保护的支出是否使作为一个整体的社会受益,或者至少使其成员的绝大多数、或者只是那些具有特殊的政治影响的团体受益。” [8]在任何情况下,环境权利主体,无论其自然的先天条件是如何的优越或者聪明,假如没有作为社会整体的权威的体现的政府的支持与配合——即假如公共力量并不站在他的一边,假如没有公共资源的投入,他是绝对不可能真正保护自己的权利、使自己的权利得到强制执行的。除非我们的社会集中其资源并以一种合理的方式使用这些资源来预防和救济对个人权利的侵害,个人的权利是不能够得到保护的。权利预示着有效的政府,因为惟有通过政府,一个复杂的社会才能够得到把纸面上的宣言转换成可以主张的权利所必需的那种程度的社会合作。政府是最有效的可以利用的工具,利用这个工具,我们才有可能实现确保法律权利的共享目的。
三、理性的回应:农民环境权依靠税收的法律安排
对农村生态环境的污染已成为妨害农村健康、可持续发展的一大阻却因素,没有相关法律的保护,广大农村农民环境权的保护和发展无从谈起。从经济学分析角度而言,法律在农村生态环境的保护中应当起的作用是降低成本、提高收益、促进资源使用的效率。
(一)科斯定理在农民环境权保护中的运用
试举一例:工业园排放的污水污染了汤逊湖附近农民的渔场,农民想用法律程序制止这种危害。这就可能出现两种结果:如果法院认定该工业园是在侵犯农民免受污水危害的权利,法院可能采取措施制止工业园的侵害,也可能驳回农民的控告,不予补偿。法律的经济分析强调:在法院所面临的两种选择中,要决定哪一种选择更可能促进稀缺资源的使用效率。法院的选择会影响工业园和农民的生产效率吗? 早期经济分析得出的答案是“对两者都没有影响”。无论是法院保护农民,还是驳回农民的起诉,对工业园或农民使用资源的效率都不重要,也不影响所排放的污染量。只要农民和工业园达到限制污染的私人协议的代价很低,污染的程度和双方的生产数量在任何一个法律规则下都将是一样的。
上述分析依据的是科斯定理。科斯定理表明,只要完成一笔交易的费用很低,那么法律的规则不影响污染的程度或农民的渔场的收益;无论法律如何解决纠纷,这个都是一样的。面对低谈判费用的理性谈判者,他们将一直谈判到不再有互利的可能性为止,在这种情况下工业园和农民的总利润最大。例如,假设农民遭受的污染损失为5万元,而工业园安装消污设备的成本或因消除污染造成的损失为 10万元。再假设双方之间能以比较低的费用进行谈判。假如法院判定工业园有权随心所欲地制造污染,那么工业园就能够理所当然地制造污染。农民只能蒙受5万元的损失。假如法院给予农民免受工业园污染的权利,可能出现的是一个双方互利的交易,即允许工业园继排污,也容许工业园就污染造成的5万元损失向村民进行补偿。如果工业园彻底停止污染,那么它丧失10万元而农民得利5万元。 假如能找到别的办法使农民得到的损失补偿大于5万元而工业园的支出费用小于10万元,那么双方都有利可图。例如,假设工业园向农民支付7.5万元以换取农民不再行使免受污染的权利,并容许工业园继续制造污染。在这种情况下,农民因为容忍5万的污染损失而得到7.5万元的补偿,因而净得利为2.5万元。同样,向农民支付7.5万元而不需支出10万元安装减污设备,工业园也有利可图,双方都合算。因此,在低谈判成本的假定下,无论法律给予农村农民免受污染的权利,还是给予污染方制造污染的权利,工业园都将继续排污。
(二)农民环境权保护的控制手段
进行农村生态环境的污染控制要重视成本——收益分析。农村污染控制是有成本的。一个企业在将其燃烧气体排放到大气中之前要进行净化或清洁,就必须在生产过程中使用资源。劳动力和资本进入到反污染装置的制造和操作中,被这样使用的资源不能再用于其他产品和服务的生产。必须放弃的产品和服务的价值就是这个企业污染控制的成本。农村污染控制的收益包括农村农民在有机会享受更清洁的环境时的福利增加。一旦确定了农村污染控制的成本和收益,确立一个适当的控制水平就变得可能了。如果增加控制的边际社会收益超过了增加控制的边际社会成本,那么,农村污染控制就应该继续加强。净社会收益或社会福利将会一直提高。如果增加农村污染控制的边际社会收益低于其边际社会成本,净社会收益就会随着控制水平的增加而降低。农村污染控制应该扩展到边际社会收益正好等于边际社会成本的点。农村污染控制的边际社会收益,就像犯罪防范的边际社会收益一样,可以定义为产生收益的活动变动一个单位导致的社会收益总额的改变。任何既定控制水平的社会收益总额,都是随着控制水平一单位一单位的增加到该水平的边际社会收益的加总而得的。
波斯纳在《法律的经济分析》一书中专门讨论了关于污染的公害和地役权处理方法以及对污染的管制征税问题。治理污染有三种可能的管制方法。第一种,由立法或行政机构规定的、污染者为避免法律制裁所必须采取的措施(输入控制,inputcontrol)。第二种,建立可忍受的污染排放水准,依靠刑罚或罚金迫使污染者的排污不超标,从而将方法的选择留给厂方(输出控制,outputcontrol)。第三种,对污染征税。波斯纳说:“每一种污染物质的税率将等同于它在某受影响地区导致污染所产生的估计社会成本,它不同于旨在以刑事制裁这种通常方法威慑污染的罚金。受污染税(pollutiontax)制约的企业会将其税收成本与购买污染控制设施的成本或降低产量的成本或其他减少污染的成本相比较。如果通过其中的一种方法可能节约净税收,那么企业就会采用它;否则,企业将选择支付污染税而继续排污。”[9]政府可以通过直接控制方式和间接方式控制农村污染。直接控制方式是一项很有吸引力而且简便的方法,即政府禁止农村污染活动或取消污染单位,保障农民的环境权利。如果磷酸盐污染河水,那么就禁止磷酸盐在清洁剂中的使用。如果有机氯农药污染水和土地,就禁止有机氯农药的使用。城市弥漫着可怕的臭气这一情况表明,完全禁止污染的收益不太可能弥补其成本。污染控制要使用本可以生产其他产品和服务的资源,而被放弃的产品和服务的价值是社会控制污染的机会成本。如果增加一个单位污染所造成的损害低于防止其发生的成本,那么,社会福利在允许有污染的情况下反而更大。因此。直接控制通常不应该追求完全没有污染的环境这样一个理想的目标。直接控制也可以采取对工厂、汽车和其他污染者制定排放标准或限度等方式来控制污染水平。间接控制,即通过激励制度鼓励潜在污染者不污染环境或者限制他们的污染,政府通过对污染活动征税,很可能会控制很多类型的污染。只有当每个污染者排放污染物的数量可以测量之后,污染者可能会被间接征税,例如,没有装备污染控制装置的汽车可能会根据其行驶里程而征税,这会促使它们的主人或者装备污染控制装置,或者少开一点车。目前,这种控制方法还没有得到广泛利用。利用税收来控制污染有其优点。主要的是,可以给污染者提供激励,促使其寻求改进的方法和手段来避免或清除其排放物。另外,可防止污染者把其生产成本(污染成本) 转嫁给其他人,它降低了过度生产的激励。
结语
农民是环境权益保护的弱势群体。环境权作为一项基本人权,农民是这一权利的当然主体。由于长期的城乡二元经济格局及经济上的相对贫困,更由于法制的不完善及相关制度的缺失,使得农民在环境权益的分配、保障及实现上处于弱势地位。注重对农民环境权的保护,从税收制度对农民环境权予以考虑,既是维护广大人民根本利益的需要,也是构建农村环境法治,促进农业和农村的可持续发展,实现党和国家提出的创建和谐农村、小康农村和生态农村的需要。


[1] [美]L.亨金.权利的时代[M].信春鹰等译.北京:知识出版社,1997。
[2] 李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角[J ].中国法学,2005,(3)。
[3] 马克思恩格斯全集:第16 卷[M].北京:人民出版社,1964。
[4] 蔡守秋.环境权初论[J ].中国社会科学,1982,(3)。
[5]  梁小民.微观经济学[M].北京:中国社会科学出版社,1996。
[6] [美] 夏普,雷吉斯特,格里米斯·社会问题经济学[M]·郭庆旺,等译·北京: 中国人民大学出版社,2000。
[7] Stephen Holmes and Cass R.Sunstein.The Cost of Risht,why Liberty Depends on TaxesEM].W.W.Norton&Company,2OOO,page15.
[8] 同上,page226.
[9] 理查德.A.波斯纳:《法律的经济分析》,上册,北京,中国大百科全书出版社,1997。
 
 
 
 
 
 
 
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