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关于物权法的行政问题

     时间:2013-07-04  来源:本站原创

   内容提要 物权法中涉及到许多行政法问题:对于公共利益的规定涉及到公权力的干预基础的讨论;行政私法的内容与:“公法遁入私法现象相关联;基层群众性自治组织对于财产的支配与间接国家行政相连;公民在物上的权利实际上为典型的主观公权利;特别牺牲和唇齿条款是征收征用补偿的前提条件;不动产登记行为显示的是公权力的介入;物权法对于行政公产的规定成为关键的阙失。

   关键词 物权法 公共利益 干预基础 行政私法 公法遁入私法 间接国家行政 特别牺牲    唇齿条款 征收征用补偿 不动产登记 行政公产

从总体上看,十届人大五次会议通过的5中华人民共和国物权法6(以下简称物权法)似乎强调了其作为私法的性质,明确规定因物的归属和利用而产生的民事关系适用该法。¹物权法规范的不是物本身的权利,而是规范因物的归属和利用产生的人与人之间的法律关系º。这种法律关系可能是私法上的法律关系,也有可能是公法上的法律关系。有的学者甚至明确指出,物权的排他性,就是划分公权力与私权利的界限。»物权人对其他民事主体的义务由私法调整,而物权人对国家所负的法律义务,一般不可能通过物权人的意思自治而实现,而是由公法(主要是行政法)的调整而实现的。这说明,物权法中的法律关系应当根据法律在实践中的具体情形加以具体分析,而不宜将此关系直接限定于私法范畴。本文拟就物权法中的若干行政法问题作一探讨。

一、公权力的干预基础---公共利益

公权力的行使是有边界的,有限制的。对于私人所有或者使用的物,公权力机关只有在具备一定的干预基础时才能介入。干预基础是行政法上的关键概念,是指行政公权力在何种情况下才能干预公民合法权益。通论认为,干预基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益。行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。不少行政法学者认为,行政行为的目的是公共利益,行政法调整的对象是以公共利益为出发点的行政。¼公共利益是所有行政行为的理由和界限所在,也是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在。½物权法上,在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。物权法重复了宪法的规定,宪法规定,/公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法则规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。¿物权法在规定所有权人对自己不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分权利的同时,规定了公权力对于所有权人的限制---公共利益。也就是说,一般而言,公权力机关只有在符合公共利益的前提下才具备干预基础。实际上,很多国家的宪法和民法典都规定了公共利益这一干预基础。例如,德国基本法第14条规定:剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。法国民法典第545条规定:任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。如德国的建设法典,我国香港地区的收回官地条例台湾地区的土地法皆明确规定,政府征地行为只限于公共项目之需,且是否属于公益性征地的标准为:非以营利为目的。可见,公共利益才是公权力行为干预公民合法权益,尤其是所有权权益的正当事由,这是一个国际通例。公共利益是最为典型的不确定法律概念。在制定物权法时,人们对于如何界定公共利益产生了激烈的辩论。有些常委委员曾经提出,应当明确界定公共利益的范围,以限制有的地方政府滥用征收权力,侵害群众利益。最后研究的结论是,在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。À由于公共利益是和法律授权相并列的干预基础,可以推断,对于公共利益的判断一般情况下很难找到实定法上的依据。根据公共利益本身所具有的特点,在判断公共利益时,应当把握几个关键的区别点:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除单纯私益性。国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于公共利益的构成范围。如果征收土地之后,政府将此土地高价出售给开发商,则不符合公共利益。二是公共利益具有非营利性。在社会生活中属于公共利益的情形是无法列举的,但凡是属于商业开发的,肯定不属于社会公共利益。公共利益的非营利性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。美国一些判决认为,如果城市中一些地区属于贫民区或者衰落区(slums or blighted areas),政府的开发活动就符合公共利益。在我国,类似地,如果以旧城改造为名进行商业开发实现土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持续的公共功能。法院在审查征收行为的合法性时,要看其追求的最终目的是否具有公益性,即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益;而不在于这个公共利益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。1981,在著名的底特律市征收案,美国密歇根州最高法院在判决中阐述了用于证明为私人公司使用国家征收权(征收土地)的合法性的一般原理:满足最终的公共需要;对公众承担持续的责任;根据独立的公共意义事实(而非私人公司的利益)来作出土地选择(决定征收哪块土地)。无疑,法院判决中对于公共利益的判断是有其借鉴意义的。

二、公法遁入私法---行政私法

公法遁入私法(Flucht in das Privatrecht)现象是近年来行政法关注的一个重要方面。它是指行政机关在有选择公法或者私法行政方式的情形下,尽可能私法状态的行为为之。lv民法受平等自愿、合同自由等原则支配,较容易取得当事人的合作,较易达成行政目标。对于只能通过私法方式进行的事项,行政机关不能改用公法方式达致。例如,应当通过政府采购等方式购买公务用公产的情况下,不能采用征收、征用等方式取得。行政私法包括的范围主要有三种:一种是行政上的私法行为,例如办公用品、公车、房地产、行政办公场所的供应可以通过民事合同解决,发生争议的可以诉诸民事诉讼解决;第二种是行政上的经营行为,例如,国家通过商业公司特别是国家掌握的部分或者全部股份的股份公司进行经营的行为,发生争议的可以通过民事诉讼解决;第三种是以私法方式达成行政目标,例如国家通过供电、邮政、供水企业达成行政目标,发生争议的一般依据相关法律通过行政诉讼或者民事诉讼加以解决。物权法对行政私法的规定大多集中于关于国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业的物权的规定,以及对于国有财产保护、国有财产管理法律责任的规定。物权法规定的国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业的物权的内容大多是关于行政私法的内容,反映了从计划经济时代向市场经济时代过渡的历史印迹。其间,相当多的物权关系没有较为清晰的结论。例如,物权法规定了国家机关的物权,但是同时也意识到物权法的规定可能还比较粗陋,单纯依靠物权法的规定是不够的,还需要制定国有财产管理法,区分经营性财产和非经营性财产,建立不同的制度。lx在事业单位的物权上,物权的收益和处分受到公法的制约。例如国家举办的事业单位可能对占用的财产毫无处分权利(诸如故宫博物院对其占用的财产)、可能具有部分处分权利、可能具有全部处分权利等。在国资企业方面,国务院和地方政府承担的是出资人的职责,享有出资人的权益,明确了各级政府管理国有资产的权利和责任。可以看到,物权法上关于行政私法内容的规定,与公民私人享有的物权有较大的不同。在通过私法方式执行行政任务时,公权力主体仍然受到特定的行政法原则和规则的约束,这就产生了公法和私法在一定程度上的混合。行政法学上,通过签订行政合同、签订民事合同采购行政公产、向私人出租国有不动产、发放抚恤金等都属于行政私法的研究范畴。一些国家的行政法院还通过判决发展出了诸如/两阶段理论0等界定行政行为和民事行为的司法理论。在司法实践中,认定这类行为不仅要注意民事法律的相关规定,同时也要注意到其属于公法性质的行政目标。在具体的案件解决中,没有必要考证各种关于公法抑或私法的界限理论。只要就案件本身涉及的事实进行判断,尤其是注意到行政活动的目的和目标就足够了。

物权法上涉及的行政法问题还包括公用企业问题、土地承包经营、建设用地使用、宅基地使用等诸多问题。限于篇幅,本文仅就物权法上几个关键的、争议较大的问题进行了初步探讨,希望能够以此为基础建立一种讨论的基本框架,以便今后进行更深一步的理论和实务研究。

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